Shutdown federale e sicurezza alimentare: l’impatto della crisi politica e finanziaria del 2025 sul Supplemental Nutrition Assistance Program

di Chiara Cerbone

1. Introduzione

Lo scorso ottobre, l’U.S. Department of Agriculture – da ora USDA – ha reso nota la sospensione, a decorrere dal 1° novembre, dei contributi previsti dal Supplemental Nutrition Assistance Program – da ora SNAP – a seguito dello shutdown federale scattato il 30 settembre 2025 e durato fino al 12 novembre 2025 [1]. 

Una procedura, quella dello shutdown, che si verifica allorquando il Congresso americano non approvi, entro il 1° ottobre, il bilancio annuale o una continuing resolution, provvedimento quest’ultimo che assicura il finanziamento temporaneo di specifici Dipartimenti, Agenzie e Programmi federali consentendo la prosecuzione delle loro attività.

Lo shutdown federale trova il proprio fondamento nel Anti deficiency Act (31 U.S.C. § 1341 e ss.) che vieta alle Agenzie federali di impegnare o spendere fondi in assenza di una specifica autorizzazione congressuale (cd. appropriation). In mancanza di tale autorizzazione, le attività amministrative devono essere sospese, salvo quelle classificate come “essenziali” dagli shutdown plans predisposti dalle singole Agenzie sotto il coordinamento dell’Office of Management and Budget, organo dell’Executive Office of the (U.S.) President.

Sebbene lo SNAP rientri nel mandatory spending – una spesa autorizzata in via permanente dal Food and Nutrition Act (Sec. 4 e Sec. 18) e dunque non soggetta a rifinanziamento annuale –, richiede comunque autorizzazioni annuali per talune voci operative e amministrative, sicché lo shutdown può incidere sulla tempestiva erogazione dei relativi benefici.

La situazione così venutasi a creare, ha dato luogo ad una serie di ricorsi promossi dai singoli Stati e da organizzazioni di cittadini, due dei quali hanno condotto a provvedimenti giudiziali.

Le brevi note che seguono si propongono di esaminare i provvedimenti del Giudice McConnel Jr. della Corte Distrettuale di Rhode Island e del Giudice Distrettuale Talwani del Massachusetts: nonostante lo shutdown sia ormai terminato, appare opportuno ricostruire le due vicende processuali, le quali si offrono come cartine di tornasole della tutela dei diritti sociali nell’ordinamento statunitense, specie nei momenti di tensione istituzionale e di precarietà finanziaria.

 

2. Il Supplemental Nutrition Assistance Program

Lo SNAP è il più grande programma di lotta contro la fame adottato dagli Stati Uniti d’America ed è essenziale al fine di mitigare la situazione di food insecurity che affligge, secondo il Report The Food and Nutrition Assistance Landscape: Fiscal Year 2024 [2], circa 41,7 milioni di cittadini americani. Per sostenere tale obiettivo, lo stanziamento annuo è pari a 98,8 miliardi di dollari (U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service, Jones, Todd & Toossi, 2025).

Per comprenderne appieno natura e portata, è necessario ripercorrerne brevemente le origini storiche.

Il programma affonda le sue radici nell’esperienza dei buoni d’acquisto risalente al periodo della Grande Depressione degli anni Trenta, quando la diffusa disoccupazione e la connessa povertà si affiancarono a una situazione di surplus della produzione agricola. Al fine di limitare i due fenomeni, il governo americano adottò una soluzione win-win, i buoni d’acquisto, riuscendo a supportare circa quattro milioni di indigenti.

Una prima evoluzione di tale sistema si ebbe nel 1939 quando, a seguito delle proteste dei rivenditori alimentari e dei grossisti, i quali ritenevano che tale misura avvantaggiasse gli agricoltori, il programma fu esteso anche agli operatori della grande distribuzione.

Quanto al suo funzionamento, i soggetti a basso reddito avevano a disposizione una serie di “buoni arancioni” che potevano scambiare con alcune categorie merceologiche alimentari, ricevendo in cambio dei “buoni blu” (del valore di 50 centesimi per ogni dollaro speso in buoni arancioni) che potevano essere utilizzati per l’acquisto di prodotti in eccedenza.

L’avvento della Seconda guerra mondiale e la diminuzione delle eccedenze alimentari provocarono la cessazione del programma nel 1943.

A guerra conclusa vi furono diversi tentativi di reintrodurre misure a supporto dell’eradicazione della povertà alimentare che condussero dapprima alla sperimentazione, ad opera del Presidente J. F. Kennedy, di progetti pilota in diversi Stati federati e che culminarono poi nell’introduzione del Food Stamp Act del 1964, legge fortemente voluta dal Presidente Lyndon B. Johnson al fine di consentire alle famiglie a basso reddito «to receive a greater share of the Nation’s food abundance» [3] (Nestle, 2019).

Le successive riforme, operate a partire dal 1973, fino al 2018, hanno costantemente modificato lo SNAP ampliando i prodotti acquistabili, introducendo il sistema di Electronic Benefit Transfer (EBT) – che permette ai beneficiari di pagare con una carta EBT collegata ad un conto sul quale l’USDA accredita mensilmente i contributi SNAP –, imponendo criteri e penalità più restrittivi con il Welfare Reform Act del 1996, e infine rafforzandone gli strumenti di verifica con i Farm Bills del 2008 e 2014.

Nella sua versione attuale e consolidata, lo SNAP trova regolamentazione nel Titolo IV dell’Agriculture Improvement Act of 2018 (cd. Farm Bill 2018), il quale non solo disciplina aspetti fondamentali quali le modalità di erogazione e di accettazione dei benefici e le misure antifrode – comprese le procedure di verifica, il rafforzamento dei controlli sui rivenditori e l’ampliamento del controllo incrociato dei dati tra Stati – ma potenzia anche i programmi di formazione e inserimento lavorativo (come il programma SNAP Employment and Training) e finanzia studi, progetti pilota e interventi volti a migliorare l’efficienza amministrativa e l’efficacia complessiva del programma.

 

3. L’intervento delle Corti Distrettuali a tutela dello SNAP

Come anticipato, in risposta alla sospensione dello SNAP, sono stati presentati diversi ricorsi dinanzi alle Corti Distrettuali con l’obiettivo comune di ottenere un provvedimento d’urgenza che imponesse al governo federale, dunque all’USDA, la prosecuzione dell’erogazione dei benefici SNAP durante lo shutdown. Tra questi, due casi hanno assunto particolare rilievo sia per la rapidità di risoluzione che per la portata delle decisioni adottate: il procedimento promosso nel Distretto del Rhode Island e quello incardinato nel Distretto del Massachusetts.

Il ricorso presentato dinanzi alla Corte del Distretto del Rhode Island dal Rhode Island State Council of Churches et al. (Civil Action 1:25-cv-00569) [4] – tra cui sindacati (come la SEIU), piccole imprese (come Black Sheep Market e Main Street Alliance), organizzazioni senza scopo di lucro (tra cui Amos House, Federal Hill House e United Way of Rhode Island) e diverse municipalità (incluse Providence, Central Falls, Pawtucket nel Rhode Island e città come Baltimora, Columbus e New Haven) – avverso Brooke Rollins, in qualità di Segretario dell’USDA, et al., mirava a ottenere un Temporary Restraining Order – da ora TRO –, ossia un provvedimento d’urgenza e di durata limitata, emesso quando il ritardo dell’intervento giudiziale esporrebbe il ricorrente a un danno immediato e irreparabile, e volto a preservare lo status quo fino alla decisione sulla successiva preliminary injunction. Nel caso di specie, il provvedimento richiesto aveva ad oggetto l’ingiunzione al pagamento dei sussidi SNAP durante lo shutdown.

Come sostenuto dai ricorrenti, la sospensione dell’erogazione dei contributi SNAP avrebbe provocato un danno immediato ed irreparabile ai circa 42 milioni di cittadini americani beneficiari della misura. Circostanza quest’ultima che si sarebbe potuta evitare mediante l’utilizzo dei 6 miliardi di dollari in fondi di contingenza o degli oltre 23 miliardi di dollari dei fondi previsti dalla Sezione 32 dell’Agricultural Adjustment Act del 1935, deputati proprio al finanziamento di tali misure di sussidio in casi straordinari.

Oltre a ciò, i ricorrenti precisavano che l’USDA fosse titolare di un dovere non discrezionale di erogare i benefici a tutte le famiglie idonee, trattandosi di un programma di entitlement: un programma in cui chi soddisfa i requisiti fissati dalla legge ha diritto ai benefici e la relativa spesa si adegua automaticamente al numero di beneficiari, senza essere soggetta a tetti finanziari prefissati.

Infine, secondo la prospettazione attorea, tale situazione, oltre a rappresentare un pericolo per i cittadini americani indigenti, avrebbe costretto città e organizzazioni non profit a distogliere personale e risorse da altri servizi essenziali per fronteggiare l’imminente emergenza alimentare.

In risposta a tali doglianze, il 1° novembre 2025, il Giudice John J. McConnell, Jr., ha emesso un Temporary Restraining Order ritenendo che gli attori avessero dimostrato una sostanziale probabilità di successo nel merito e che il danno da loro paventato fosse effettivamente grave e irreparabile.

Il Giudice del Distretto di Rhode Island ha quindi ordinato all’USDA di procedere al pagamento dei contributi SNAP. Pur non imponendo l’impiego dei fondi della sopra citata Section 32 dell’Agricultural Adjustment Act, la Corte ha incoraggiato il Governo a esercitare la propria discrezionalità per ricorrervi onde garantire il finanziamento pieno dei pagamenti SNAP per il mese di novembre entro lunedì 3 novembre 2025; in alternativa, il TRO ha previsto un pagamento parziale mediante i soli fondi di contingenza entro mercoledì 5 novembre 2025.

La risposta governativa non si è fatta attendere e lunedì 3 novembre è stato depositato un Defendants' Report re compliance with the Court's temporary Restraining Order con il quale il Governo americano ha comunicato di aver scelto di non avvalersi dei fondi della sopracitata Sezione 32, né di altre risorse straordinarie per finanziare integralmente i benefici SNAP, optando invece per l’utilizzo dell’intero ammontare del fondo di contingenza previsto per il programma. L’USDA ha inoltre dichiarato di aver predisposto e diffuso ai singoli Stati la tabella di emissione necessaria a determinare i benefici spettanti a ciascun nucleo familiare idoneo, consentendo così l’avvio tempestivo delle erogazioni.

La querelle è proseguita giovedì 6 novembre, quando il Giudice McConnell ha ordinato oralmente all'Amministrazione Trump di finanziare completamente lo SNAP entro il giorno successivo, venerdì 7 novembre.

L'Amministrazione ha immediatamente presentato appello avverso alla decisione del Giudice McConnell, ma l'USDA ha comunque rilasciato un memorandum [5] lo stesso 7 novembre in cui si impegnava a finanziare lo SNAP integralmente, permettendo a diversi Stati (come Minnesota, Wisconsin, e Hawaii) di erogare immediatamente i fondi completi.

Nonostante tale memorandum, l'Amministrazione Trump ha presentato una richiesta di sospensiva d'urgenza alla Corte Suprema, in quanto l'ordine di pagamento risultava essere “a mockery of the separation of powers" e sostenendo inoltre che non esiste alcun meccanismo che consente al governo federale di recuperare i fondi già distribuiti; conseguentemente, la Giudice della Corte Suprema, Ketanji Brown Jackson, ha emesso una sospensiva amministrativa [6] il 7 novembre 2025, bloccando temporaneamente i pagamenti completi in attesa della decisione del First Circuit sulla richiesta di sospensiva nell’ambito dell’appello. In seguito a tale sospensiva, l’8 novembre, l'USDA ha intimato agli Stati che avevano erogato (o pianificato di erogare) i fondi completi di recuperare immediatamente tali fondi dai beneficiari, minacciando sanzioni quali l'annullamento della quota federale dei costi amministrativi statali; una mossa, quest’ultima, a cui alcuni governatori hanno risposto con minacce di azioni legali o rifiuto esplicito. Infine, la Corte Suprema con un ordine dell’11 novembre ha esteso la sospensiva fino alle 23:59 del 13 novembre.

La fine dello shutdown del Governo Federale il 12 novembre 2025 ha sancito la “conclusione” della vicenda: la Segretaria all'Agricoltura Brooke Rollins ha infatti annunciato, durante un’intervista concessa alla CNN [7], il ripristino completo dei benefici dello SNAP, rendendo de facto priva di oggetto la controversia pendente a livello federale.

Contestualmente a tale vicenda, il secondo caso oggetto di analisi riguarda la controversia Commonwealth of Massachusetts et al. v. United States Department of Agriculture et al. (Civil Action No. 1:25-cv-13165-IT), decisa dalla Giudice distrettuale Indira Talwani del Distretto del Massachusetts [8].

In primo luogo, con un Memorandum and Order, la Corte ha ritenuto preliminarmente fondata l’asserita illegalità della sospensione dei benefici dello SNAP prospettata dai ricorrenti. La Giudice Talwani ha affermato che l’interpretazione dell’USDA secondo cui lo SNAP non può essere finanziato in assenza di nuovi stanziamenti è giuridicamente errata. Al contrario, l’USDA è tenuta per legge a utilizzare il fondo di contingenza ogni volta ciò sia necessario per garantire la continuità del programma.

La Corte ha inoltre rilevato che, oltre al fondo di contingenza, l’USDA può ricorrere – in via discrezionale – anche ai fondi della Sezione 32 dell’Agricultural Adjustment Act del 1935, così da coprire eventuali deficit nel finanziamento dello SNAP.

Per tali ragioni, riservandosi di decidere successivamente sul merito della questione – ed in particolare sul danno irreparabile che stavano sopportando i cittadini americani –, la Corte ha richiesto ai convenuti di comunicare entro il 3 novembre 2025 se intendessero procedere all’erogazione dei benefici SNAP e con quali modalità di finanziamento (solo fondo di contingenza o anche fondi aggiuntivi).

Successivamente, alla luce delle informazioni acquisite, la Giudice Talwani ha emesso, il 10 novembre, un Temporary Restraining Order, allineandosi alla decisione assunta nel caso trattato dal Giudice McConnell, e ha imposto all’Amministrazione Trump di garantire il finanziamento dei food stamps per il mese di novembre.

A seguito del sopracitato memorandum del 7 novembre, con cui l’USDA si è impegnato a finanziare integralmente i benefici, il Massachusetts ha tentato di procedere all’erogazione dei contributi SNAP ai propri residenti. Tuttavia, alcuni problemi riferibili alla tempistica dei pagamenti hanno consentito di raggiungere solo una parte dei destinatari. La situazione si è ulteriormente complicata quando, lo stesso 7 novembre, la Corte Suprema ha emesso la sopracitata sospensiva amministrativa e l’USDA ha cercato di recuperare i fondi già erogati dallo Stato, inducendo la Governatrice Maura Healey a minacciare ulteriori azioni legali contro l’Amministrazione Trump [9].

Come nella controversia parallelamente analizzata, la conclusione dello shutdown federale del 12 novembre 2025 e il conseguente ripristino integrale dei benefici SNAP hanno reso il caso Commonwealth of Massachusetts et al. v. United States Department of Agriculture et al. privo di oggetto.

 

4. Alcune note conclusive

I provvedimenti analizzati sembrerebbero evidenziare la crescente importanza di politiche e interventi finalizzati a contrastare l’insicurezza alimentare (intesa nella dimensione di food security) quale componente strutturale della welfare architecture federale, nonché l’importanza del controllo giurisdizionale sull’attuazione dei programmi di entitlement in contesti di crisi di bilancio.

Tali indicazioni si collocano nel solco di un principio tradizionalmente riconosciuto dal costituzionalismo statunitense: la non disponibilità, da parte dell’esecutivo, dei diritti soggettivi sociali attribuiti dal legislatore. Principio radicato nella giurisprudenza statunitense e che si è sviluppato a partire dal caso Goldberg v. Kelly (397 U.S. 254, 1970), nel quale la Corte Suprema ha sostenuto, per la prima volta, che le prestazioni pubbliche previste per legge costituiscono “statutory entitlements” che, una volta attribuiti, diventano “property interests” protetti dal Due Process Clause e dunque sottratti alla disponibilità dell’Esecutivo, che non può limitarli mediante atti discrezionali privi delle necessarie garanzie procedurali (Michelman, 1979) [10].

Analogamente, parte della dottrina statunitense ha sostenuto che, pur in assenza nella Costituzione federale americana di garanzie sociali ed economiche esplicite (Sunstein, 2005) [11], i diritti sociali tendono a operare come vincoli giuridici idonei a limitare l’azione esecutiva (Reich, 1964) [12], anche in situazioni di stress finanziario o di tensione istituzionale (Sunstein, 1993) [13].

Alla luce di tali riflessioni, si può dunque sostenere che lo shutdown, fondato su un meccanismo istituzionale di equilibrio tra poteri, non potrebbe – rectius, non dovrebbe – tradursi nella sospensione di programmi che, come lo SNAP, rientrano nella sfera dei diritti di entitlement legalmente garantiti, la cui erogazione non può essere rimessa alla disponibilità politica dell’esecutivo senza violare il principio di legalità sostanziale che permea il welfare state statunitense.

A fortiori, nei momenti di tensione istituzionale o di contrazione finanziaria che mettono a rischio l’effettività dei programmi di welfare, il potere giudiziario potrebbe – ed anzi dovrebbe – fungere da garante di una soglia minima di protezione dei diritti sociali.

In definitiva, la tutela di un diritto come quello dell’accesso al cibo adeguato, fa emergere il legame tra costituzionalismo, welfare e sicurezza alimentare, tema delicato ed aperto a varie latitudini con sempre maggiore ampiezza di visioni.

 

Breve bibliografia:

[1] Testa L., Lo shutdown 2025 tra narrazione ed emergenza finanziaria, in Osservatorio sulla Presidenza Trump, DPCE Online, 10 novembre 2025, consultabile al seguente link: https://www.dpceonline.it/index.php/dpceonline/announcement/view/276#_ftn1

[2] U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service – J. W. Jones, E. Todd & S. Toossi, The food and nutrition assistance landscape: Fiscal year 2024 annual report (Report No. EIB-291), Giugno 2025, consultabile al seguente link: https://ers.usda.gov/sites/default/files/_laserfiche/publications/112884/EIB-291.pdf?v=25542

[3] Nestle M., The Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP): History, Politics, and Public Health Implications, in America Journal of Public Health, 109(12), 2019, pp. 1631-1635, consultabile al seguente link: https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/31693415/

[4] È possibile consultare il fascicolo del caso Rhode Island State Council of Churches et al. (Civil Action 1:25-cv-00569), celebratosi dinanzi alla Corte di Rhode Island al seguente link: https://www.courtlistener.com/docket/71820142/rhode-island-state-council-of-churches-v-rollins/

[5] Per la consultazione del Memorandum pubblicato dall’USDA in data 7 novembre 2025, si veda: https://fns-prod.azureedge.us/sites/default/files/resource-files/SNAP-Nov2025BenefitGuidanceUpdate-20250711.pdf

[6] È possibile consultare il testo della sospensiva amministrativa adottata dal Giudice K. Brown Jackson della Suprema Corte degli Stati Uniti d’America in data 7 novembre al seguente link: https://www.supremecourt.gov/orders/courtorders/110725zr_pnk0.pdf?utm_

[7] CNN, Agriculture Secretary shares when SNAP recipients can expect to receive full benefits again, 13 novembre 2025, https://edition.cnn.com/2025/11/13/tv/video/cnn-sitroom-pamela-brown-agriculture-secretary-brooke-rollins-snap-shutdown-food-assistance

[8] È possibile consultare il fascicolo del caso Commonwealth of Massachusetts et al. v. United States Department of Agriculture et al. (Civil Action No. 1:25-cv-13165-IT), celebratosi dinanzi alla Corte del Distretto del Massachusetts al seguente link: https://www.courtlistener.com/docket/71783393/commonwealth-of-massachusetts-v-united-states-department-of-agriculture/

[9] NBC 10 WJAR, Massachusetts Gov. Maura Healey makes statement about SNAP benefits, health care subsidies, 10 novembre 2025,  https://www.youtube.com/watch?v=uxbDacPd4vs

[10] Michelman F. I., Welfare Rights in a Constitutional Democracy, in Law Quarterly, Washington University, Volume 1979, No. 3, pp. 659-693.

[11] Sunstein C. R., Why Does the American Constitution Lack Social and Economic Guarantees, in Syracuse Law Review, Vol. 56, 1, 2005.

[12] Reich A. C., The New Property, in The Yale Law Journal, Vol. 73, No. 5, Aprile 1964, pp. 733-787.

[13] Sunstein C. R., After the Rights Revolution. Reconceiving the Regulatory State, Harvard University Press, 1993.