Dalla sinfonia al requiem del commercio mondiale: l’Unione europea e le dissonanze dell’intesa con gli USA

di Marco Buccarella

1. Introduzione

Il 28 novembre 2025[1], il Consiglio dell’Unione europea(UE) ha adottato i mandati negoziali necessari a dare attuazione all’intesacheUE e Stati Uniti d’America (USA)hanno raggiunto il 21 agosto 2025[2], a conclusione dello scontro commerciale che l’amministrazione Trump aveva innescatocon un aumento generalizzato dei dazi[3] USA, in violazione degli obblighi pattizi discendenti dall’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC)[4]. Come l’autunno segna il superamento delle calde temperature estive, i mandati del Consigliocontribuiscono a raffreddare il clima teso che aveva caratterizzato le relazioni economiche transatlantiche nei mesi precedenti, segnando un passaggio importante verso l’attuazione dell’intesa politico-commerciale raggiunta con Washington a fine agosto.Definite sulla base dell’istruttoria del Comitato della politica commerciale (Trade Policy Committee, TPC) e trasmesse al Comitato dei Rappresentanti Permanenti (COREPER) in vista dei negoziati interistituzionali con il Parlamento europeo, i mandati delineano la posizione del Consiglio sulle due proposte di regolamento presentate dalla Commissione a seguitodell’intesa raggiunta da USA e UE. La prima propostaha ad oggetto la proroga e l’ampliamento della sospensione dei dazi sulle importazioni di determinati tipi di astice[5]. La seconda, invece,riguarda la revisione dei dazi doganali e la concessione di contingenti tariffari per prodotti industrialistatunitensi e per determinate categorie di prodotti ittici e agricoli[6]. Mentre la prima proposta della Commissione è stata integralmente condivisa dal TPC «withoutmodifications»[7], la seconda è stata oggetto di un intervento correttivo «in light of the commentssubmitted by the MemberStates», da cui è scaturito un «compromise text»[8].Il placet negoziale, formalizzato a pochi giorni di distanza dalla partecipazione del Segretario al Commercio degli Stati Uniti (H. Lutnick) e del Rappresentante USA per il Commercio (J. Greer) alla riunione del 24 novembre 2025 del Consiglio Affari Esteri dell’Unione[9], costituisce un tassello essenziale nel processo di implementazione dell’accordo politico UE-USA e, al contempo, definisce l’attuale posizione assunta dall’Unione nelle dinamiche del commercio internazionale. Le brevi note che seguono si propongono di analizzare il contenuto delle due proposte di regolamento della Commissione – e dei relativi mandati negoziali del Consiglio – alla luce del quadro giuridico multilaterale, con l’obiettivo di trarre alcune considerazioni sul modo in cui l’approccio commerciale assertivo dell’Amministrazione Trump 2.0 stia progressivamente orientando l’Unione verso modalità d’azione sempre meno coerenti con la sua tradizionale vocazione multilaterale.

2. La sinfonia regolatrice dell’Organizzazione Mondiale del Commercio

Prima di soffermarci sui recenti atti negoziali adottati dal Consiglio, è opportuno delineare brevemente il quadro normativo multilaterale di riferimento, utile per collocare e valutare sul piano giuridico le misure che l’Unione si appresta a esaminare, ricorrendo alla procedura legislativa ordinaria di cui all’art. 207, par. 2, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in attuazione dell’intesa raggiunta con gli Stati Uniti.

La stabilità dell’intero sistema degli scambi internazionali è stata garantita per oltre un ventennio dall’OMC[10], di cui sono membri gli Stati Uniti e l’Unione europea. Istituita il 1° gennaio 1995, l’OMC rappresenta il punto di arrivo degli sviluppi normativi e istituzionali derivanti dal General Agreement on Tariffs and Trade(GATT) del 1947, incorporato per rinvio nel GATT del 1994, parte integrante dell’Accordo istitutivo dell’Organizzazione. Il sistema multilaterale riflette la scelta operata dagli Stati, al termine della Seconda guerra mondiale, di riorganizzare l’economia globale secondo un quadro normativo ispirato alla cooperazione sovranazionale, ai principi economici neoliberisti e all’apertura dei mercati internazionali. Il regime giuridico del secondo dopoguerra, noto come liberismo organizzato o multilateralismo istituzionalizzato, nasce infatti dal fallimento delmodello del nazionalismo economico, ritenuto dalla Comunità internazionale responsabile delle tensioni commerciali che hanno alimentato i conflitti mondiali. In questo contesto, l’OMC rappresenta la concretizzazione di un intento condiviso dagli Stati: affidare la gestione del commercio internazionale a un sistema normativo e istituzionale multilaterale, fondato su obblighi giuridici di cooperazione sovranazionale e volto a limitare l’uso arbitrario del potere statale.

2.1 La non discriminazione come struttura armonica

Nell’ambito del sistema multilaterale del commercio, il cd. principio della non discriminazione o del pari trattamento assume una valenza “costituzionale”. Questo principio si articola, per ciascuno Stato membro, in una dimensione interna e in una esterna, corrispondenti rispettivamente alla clausola del cd. trattamento nazionale (National Treatment, NT) e a quella della cd. nazione più favorita (Most-Favoured-Nation, MFN). In virtù della clausola NT (accordo istitutivo dell’OMC e art. III del GATT 1994), ogni Paese membro dell’OMC è tenuto a garantire ai prodotti importati lo stesso trattamento riservato ai prodotti nazionali. Secondo la clausola MFN (accordo istitutivo dell’OMC e art. I del GATT 1994), i vantaggi, benefici, esenzioni, immunità e privilegi concessi da uno Stato membro a un altro devono essere estesi immediatamente e senza condizioni a tutti gli altri membri dell’OMC, prevenendo in radice qualsiasi forma di discriminazione tra partner commerciali.Per quanto qui interessa rispetto all’intesa USA-UE, il principio MFN può subire deroghe per effetto delle cd. clausole di salvaguardia generali (artt. XX e XXI del GATT 1994 e art. IX, par. 3, dell’Accordo OMC) o in applicazione di quanto previsto dall’art. XXIV del GATT 1994[11].

Le clausole di salvaguardia di portata generale costituisconoeccezioni che, in presenza di determinate condizioni, possonopotenzialmente escludere l’operare di una o di tutte le norme del GATT 1994. In particolare, l’art. XX,impiegando la formula generalemutuata dal GATT 1947 «nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures» (cd. Chapeau), consente di escludere l’applicazione delle norme del GATT 1994 qualora ciò sia necessario, nell’interesse degli Stati membri, per adottare misure finalizzate alla tutela di diversi obiettivi di politica pubblica, elencati nelle lettere da a) a j): moralità pubblica (lett. a); finalità ambientali (lett. b e g); tutela delle importazioni di oro e argento (lett. c); esigenze connesse a particolari situazioni di mercato (lett. d); tutela del lavoro e dei diritti umani (lett. e); protezione dei tesori nazionali di valore artistico, storico o archeologico (lett. f); osservanza di obblighi intergovernativi sui prodotti di base (lett. h); importazione di materie prime necessarie per l’industria nazionale di trasformazione (lett. i); acquisti o ripartizioni di prodotti con scarsa disponibilità sul piano generale o locale (lett. j). L’art. XXI consente, invece, di derogarea qualsiasi disposizione del GATT per ragioni di sicurezza nazionale[12]. Infine, l’art. IX, par. 3, dell’Accordo OMC (che ripropone sostanzialmente quanto previsto dall’art. XXV, par. 5, del GATT 1947) permette alla Conferenza dei Ministri, in «circostanze eccezionali», di esonerare uno Stato membro dall’osservanza di obblighi derivanti dal GATT 1994 o da altri accordi OMC. Nella prassi, tale clausola è stata utilizzata per deroghe giustificate da ragioni congiunturali o strutturali di carattere “residuale”, non previste da altre clausole di salvaguardia OMC[13].

L’art. XXIV del GATT 1994 ammette, a certe condizioni, la creazione tra gli Stati membri di unioni doganali (che prevedono l’eliminazione dei dazi interni nonchè delle altre regolamentazioni commerciali restrittive e l’istituzione di una tariffa esterna comune) e zone di libero scambio (in cui, pur eliminando le restrizioni commerciali tra gli Stati associati, ciascun Paese mantiene autonomia tariffaria verso soggetti terzi). In entrambi i casi, i vantaggi reciproci restano limitati ai membri dell’accordo e non si estendono ai Paesi terzi, derogando così al principio di non discriminazione e alla clausola MFN. L’art. XXIV, finalizzato a promuovere il tradecreating (e non il tradediverting che cela l’intento di ostacolare il commercio con altri Paesi), stabilisce precise condizioni sul piano sostanziale (parr. 5-9) e procedurale (parr. 7 e 10) ai fini della formalizzazione di integrazioni economiche compatibili con il GATT 1994.Per quanto rileva ai fini dell’analisi della recente intesa USA-UE, il par. 8, lett. b), dell’art. XXIV richiedeche «the duties and other restrictive regulations of commerce (except, where necessary, those permitted under Articles XI, XII, XIII, XIV, XV and XX) are eliminated on substantially all the trade between the constituent territories in products originating in such territories». La disposizione impone, dunque, l’eliminazione totale e simmetrica dei dazi e delle altre misure restrittive negli scambi tra le parti contraenti.

2.2 La reciprocità come primo motivo della partitura multilaterale

Il sistema OMC si fonda inoltre sul principio della reciprocità, strettamente collegato a quello di non discriminazione, poiché entrambi mirano a realizzare gli obiettivi del sistema attraverso accordi basati su mutui vantaggi. Il sistema di principi e obblighi pattizi di matrice OMC – come discendenti in particolare dal GATT 1994 – non prevede un divieto generalizzato di imporre dazi(che costituiscono l’unico strumento ammesso di protezione dei mercati nazionali) e, anzi, accoglie il principio della cd. protezione doganale esclusiva. Tuttavia, poiché anche i dazi possono ostacolare gli scambi, il sistema OMC prevede disposizioni per ridurne l’impatto distorsivo, in particolare mediante la progressiva riduzione concordata di cui agli artt. XXVIII e XXVIII bis del GATT 1994.In particolare, proprio per favorire l’espansione degli scambi internazionali, gli Stati OMC si sono impegnati, nel contesto multilaterale, a garantire una loro progressiva riduzione (art. XXVIII bis).Le riduzioni tariffarie sono negoziate nei rounds multilaterali, con le concessioni registrate nelle liste numerate allegate al GATT, e devono rispettare il principio di reciprocità e MFN, che impone l’estensione automatica delle agevolazioni a tutti i membri. L’equivalenza dei vantaggi mutualmente concessi sul piano giuridico non necessariamente deve corrispondere un’equivalenza di vantaggi reali. In altri termini, può accadere che un Paese, dopo aver pattuito con un secondo Stato una comune riduzione delle tariffe doganali in alcuni settori, si accorga, da un lato, di non ricevere i benefici che si attendeva in termini di esportazione dei propri prodotti, e dall’altro, di un aumento notevole del flusso nel proprio mercato delle importazioni provenienti dall’altro Paese. Del resto, una simile condizione di “dinamicità” collima con le premesse ideologiche neoliberiste del sistema multilaterale, ove la nozione di equilibrio dei vantaggi reciproci è stata sin dal principio interpretata «in termini di pari opportunità commerciali (trade opportunities)»[14].

Le concessioni tariffarie sono soggette alla regola del consolidamento (art. II), che impedisce l’introduzione arbitraria di nuovi dazi o l’aumento di quelli esistenti, eccetto nei negoziati periodici ex art. XXVIII bis o in casi straordinari previsti dall’art. XXVIII. Tale disposizione riconosce agli Stati la facoltà di modificare in peius precedenti concessioni (nel senso di prevedere un innalzamento di dazi) o di revocarle del tutto al ricorrere di «special circumstances». Si tratta di situazioni straordinarie che possono discendere, ad esempio, da eventi particolari come la nascita di un’unione doganale e di zone di libero scambio ai sensi dell’art. XXIV del GATT 1994 (che implica la sostituzione delle liste di concessioni degli Stati OMC). Modifiche o revoche di concessioni già accordate richiedono negoziati e accordi bilaterali volti a garantire la compensazione reciproca, mantenendo un livello complessivo di concessioni non inferiore a quello precedente. Ogni misura di ritorsione adottata dagli Stati al di fuori della procedura appena descritta, anche qualora pienamente giustificata da comportamenti illeciti altrui, deve comunque essere previamente autorizzata dall’Organo disoluzione delle controversie (Dispute Settlement Body, DSB) dell’OMC[15], al termine di un procedimento di tipo giudiziario.

3. Le (dissonanti) proposte di regolamentodell’Unione

La prima proposta di regolamento2025/0260 (COD), predisposta dalla Commissione e integralmente condivisa dal Consiglio, riguarda la proroga dell’esenzione daziaria già applicata all’astice made in USA. Con il regolamento (UE) 2020/2131, del 16 dicembre 2020, l’Unione europea aveva infatti accordato l’eliminazione dei dazisulle importazioni dideterminati tipi di astice per un periodo di 5 anni, fino al 31 luglio 2025.A fronte di tali misure agevolative, gli Stati Uniti avevano accordato a Bruxelles un’esenzione tariffaria di valore economico equivalente, applicata a una serie di prodotti quali articoli in cristallo, stucchi, materiali per intonaco e accendini. Con l’approvazione del nuovo regolamento, l’esenzione tariffaria introdotta nel 2020 e decaduta il 31 luglio 2025, verrebbe rinnovata ed estesa anche ai prodotti dell’astice, segnatamente all’«asticetrasformato (ossia preparato)»[16].Tale esenzione, frutto dell’intesa USA-UE raggiunta nell’agosto 2025, dovrebbe peraltro produrre effetti retroattivi, nella misura in cui «su richiesta degli operatori economici interessati, le autorità doganali nazionali degli Statimembri interessati»dovranno provvedere a rimborsare«i dazi doganali corrisposti in eccesso» rispetto a quelli dovuti a seguito dell’approvazione del nuovo regolamento, per le importazioni effettuate tra il 1° agosto 2025 e la data di entrata in vigore della rinnovata esenzione[17]. L’esenzione accordata potrà essere sospesa qualora vengano meno le condizioni che ne avevano giustificato l’introduzione, tramite un atto di esecuzione della Commissione che agisce assistita dal comitato sugli ostacoli agli scambi ex art. 7 del regolamento (UE) 2015/1843 e secondo la procedura di cui all’art. 5 del regolamento (UE) 2011/182. Ciò dovrebbe poter avvenire, in particolare, nell’ipotesi in cui gli Stati Unitinon rispettino gli impegni assunti nella dichiarazione congiunta, adottino misure idonee a ostacolare l’accesso degli operatori europei al mercato USA o alterino l’equilibrio complessivo delle relazioni commerciali e di investimento con l’Unione. Nella prospettiva delineata dal legislatore dell’Unione, la sospensione potrà inoltre essere disposta, in chiave preventiva, anche quando emergano elementi idonei a far ragionevolmente prevedere tali comportamenti, oppure qualora si verifichino cambiamenti oggettivi rispetto al contesto esistente al momento dell’intesa USA-UE[18].

La seconda proposta di regolamento 2025/0261 (COD) introducela completa eliminazione dei dazi doganali su un variegato elenco di beni industriali di origine statunitense importati nell’UE, come specificati nell’allegato I[19]. Tale elenco comprende, tra gli altri,minerali, saponi, succhi di frutta, tessuti, materiale elettrico, macchinari, imbarcazioni,giocattoli, legno, carta e cartone, ceramiche e articoli in cuoio. Con riferimento agli ulteriori prodotti elencati nell’allegato II, il regolamento 2025/0261 (COD) prevede l’azzeramento delle tariffe cd. ad valorem, cioè di quei dazi che sono calcolati in proporzione al valore delle merci importate stabilito dalle autorità doganali. Per questa categoria di beni,in cui rientrano ortaggi e frutta (come ciliegie pere, prugne, limoni, mandarini, carciofi, pomodori e zucchine), saranno per lo più mantenuti esclusivamente i dazi cd. specifici, che si calcolano applicando un’aliquota di prelievo fissa per unità fisica o per unità di peso del prodotto[20].Inoltre, il regolamento2025/0261 (COD) prevede l’applicazione dei cd. contingenti tariffari (Tariff Rate Quotas, TRQ)con riferimento a un fitto elenco di prodotti ittici e agricoli statunitensi indicati nell’allegato III, che includono frutti di mare, alimenti per animali, prodotti lattiero-caseari, salmone e altri tipi di pesce, cacao, cioccolata, cereali e semi di piantagione, olio di soia, carne di maiale, lieviti e salse. A questa tipologia di prodotti, qualificati dalla Commissione come “nonsensibili” (cioè che non coinvolgono settore considerati strategici o vulnerabili), si applicheranno aliquote specifiche di dazio contigentale, ovvero tariffeagevolate garantite fino al raggiungimento dei volumi di importazioni complessivi indicati nell’allegato III per ciascun tipo di prodotto.

Le finalità che hanno dato impulso all’iniziativa legislativa UE emergono con nettezza dalla lettura della relazione di accompagnamentoalla proposta di regolamento 2025/0261 (COD) della Commissione. Nella prospettiva dell’Unione, il nuovo regime tariffario – fondatosu una pressoché totale sospensione dei dazi sulle merci industriali e su una significativa riduzione delle tariffe applicate ai prodotti ittici e agricolimade in USA– dovrebbe infatti contribuirea «rendere stabili le relazioni commerciali e a consolidare gliimpegni assunti sia dall’Unione sia dagli Stati Uniti al fine di garantire che glioperatori dell’Unione mantengano una posizione competitiva sul mercato degli StatiUniti». Secondo la stima proposta dalla stessa Commissione, il nuovo assetto tariffario ad hoc riservato a Washington dovrebbe incidere negativamente sul bilancio dell’Unione, in termini di «dazi non riscossi», per un importo pari a 3,6 miliardi, calcolato assumendo come riferimento il volume di importazioni del 2024[21].L’art. 3 della proposta di regolamento 2025/0261 (COD) conferisce alla Commissione un potere di sospensione delle agevolazioni tariffarie riconosciute agli Stati Uniti, modellato – anche sotto il profilo procedurale – sull’analoga disciplina prevista del già richiamato art. 2 della proposta di regolamento 2024/0260 (COD). Rispetto a quest’ultimo, nel regolamento 2025/0261 (COD) si rinviene un’unica differenza di rilievo, rappresentata dalla possibilità di sospendere le agevolazioni qualora le nuove misure di favore per gli Stati Uniti dovessero tradursi in un incremento delle importazioni USA tale da «arrecare o minacciaredi arrecare un grave pregiudizio all’industria interna dell’Unione»[22].

Come si è già avuto modo di osservare, la proposta di regolamento relativa all’astice è rimasta invariata nella versione diffusa dal Segretariato del Consiglio. Diversamente, il testo negoziale della propostadel regolamento 2025/0261 (COD) ha subito interventi correttivi, riguardanti: a) l’introduzione di misure di salvaguardia a tutela dell’Unione (art. 3a); b) il richiamodelle norme sull’origine non preferenziale; c) l’introduzione di un meccanismo di monitoraggio del nuovo regime tariffario e di una correlata clausola di revisione (art. 5a).

Il testo modificato prevede innanzitutto l’introduzione diuna disposizione rubricata «Safeguardmeasures» (art. 3a). In particolare, tale norma conferisce alla Commissione il potere di sospendere le agevolazioni tariffarie qualora l’aumento delle importazioni di origine statunitense raggiunga livelli tali da determinare, o anche solo da minacciare, un grave pregiudizio per l’industria dell’Unione. Si tratta, nella sostanza, della medesima facoltà già contemplata all’art. 3, par. 1, lett. c), della proposta originaria della Commissione relativa al regolamento 2025/0261 (COD), che nel testo rielaborato in sede negoziale dal Consiglio dovrebbe essere disciplinata separatamente.Il nuovo articolo prevede inoltre l’obbligo, in capo alla Commissione, di attivare una procedura di esame per l’adozione delle misure di salvaguardia ogniqualvolta almeno tre Stati membri presentino una richiesta adeguatamente motivata.La Commissione dovrà in tal caso verificare se ricorrano i presupposti per la sospensione e comunicare agli Stati membri l’esito della propria valutazione. L’eventuale sospensione resterà in vigore per tutto il tempo in cui permangono le circostanze che ne hanno determinato l’adozione.

Un’ulteriore modifica concerne le norme sull’origine dei prodotti. L’art. 5, nella versione diffusa dal Segretariato del Consiglio, non rinvia più al solo art. 59 del regolamento (UE)2013/952 (c.d. Codice doganale dell’Unione), ma recepisce l’intero insieme delle disposizioni in materia di origine non preferenziale contenute nel Titolo II, Capo 2, Sezione 1, di tale Codice.

Infine, il nuovo articolo 5a, inserito nella versione del regolamento emendata dal Consiglio, istituisce un meccanismo di monitoraggio e revisione del nuovo regime tariffario. In base a questa norma, la Commissione sarà tenuta a monitorarel’impatto economico delle agevolazioni concesse agli Stati Uniti sul mercato internoe a presentare, entro il 31 dicembre 2028, una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio con una valutazione approfonditadegli effetti delle nuove disposizioni sull’economia dell’Unione.

4. Riflessioni conclusive

Il confronto tra le norme del sistema multilaterale del commercio, vera e propria sinfonia ordinatrice globale dal secondo dopoguerra fino all’inizio della crisi dell’OMC[23], e i recenti mandati negoziali del Consiglio dell’Unione, adottati per dare attuazione all’accordo USA-UE, conferma il progressivo orientamento di Bruxelles verso un approccio sempre più bilaterale.Come ha osservato la più recente dottrina[24], le nuove proposte di regolamento UE si discostano in modo significativo dalle regole giuridiche multilaterali di matrice OMC. In particolare, il regime tariffario delineato dalla proposta di regolamento 2025/0261 (COD) conferisce evidenti vantaggi commerciali agli Stati Uniti, sia attraverso l’eliminazione dei dazi sia mediante la concessione di trattamenti preferenziali, generando differenze di trattamento incompatibili con la già citata clausola della nazione più favorita (MFN). L’azzeramento dei dazi sui beni industriali statunitensi e l’introduzione di preferenze per specifici prodotti agricoli e ittici statunitensi non trova corrispondenza con i trattamenti accordati agli USA in sede multilaterale, come definiti al termine dei negoziati che hanno portato alle liste di concessioni numerate allegate al GATT 1994. Ne consegue che l’Unione rischia di accordare a Washington condizioni più favorevoli rispetto a quelle riservate agli altri Paesi membri dell’OMC, in evidente violazione di uno dei corollari del principio di non discriminazione su cui si fonda l’intero sistema multilaterale.

D’altronde, il regolamento 2025/2061 (COD) che le istituzioni dell’Unione si accingono a discutere, ricorrendo alla procedura legislativa ordinaria di cui all’art. 207, par. 2, del TFUE, non può essere giustificato neppure alla luce della disciplina OMC sulle clausole di salvaguardia (artt. XX e XXI del GATT 1994 e art. IX, par. 3, dell’Accordo OMC) e del peculiare regime derogatorio riguardante le zone di libero scambio (art. XXIV del GATT). Le nuove misure tariffarie rispondono infatti a dichiarate esigenze economico-commerciali, espressedalla Commissione in sede di proposta (e recepite dal Consiglio nei mandati negoziali), che non possono essere ricondotte agli obiettivi di interesse pubblico enucleati dall’art. XX o alle esigenze di sicurezza nazionale di cuiall’art. XXI del GATT 1994.Inoltre, i nuovi regimi tariffari non sono stati minimamente discussi in sede multilaterale, il che esclude l’applicazione del meccanismo derogatorio eccezionale previsto dall’art. IX, par. 3, dell’Accordo OMC. Anche l’art. XXIV, applicabile alle zone di libero scambio di nuova istituzione, non sembra poter legittimare la proposta di regolamento 2025/0261 (COD). Va osservato, a tal riguardo, che il par. 8, lett. b), dell’art. XXIV presuppone l’eliminazione totale e simmetrica dei dazi e delle altre restrizioni commerciali tra i contraenti, condizione che nel caso di specie non ricorre a causa dell’eterogeneità dei trattamenti tariffari in procinto di essere adottati in seguito all’intesa UE-USA. Inoltre, non si rinvieneunattointernazionale giuridicamente vincolante che attesti la creazione di una zona di libero scambio tra l’Unione europea e gli Stati Uniti, circostanza che escluderebbe in radice la possibilità di richiamare la disciplina prevista dall’art. XXIV.Del resto, è la stessa Commissione che, nell’ambito della scheda tematica pubblicata sul proprio sito istituzionale, definisce l’intesa USA-UE come un «politicalagreement» che «isnotlegallybinding»[25].

In questo contesto, risulta particolarmente rilevante l’assenza, nei più recenti atti adottati dall’Unione per attuare l’intesa con gli Stati Uniti, di qualsiasi richiamo sostanziale alle norme OMC. Nelle proposte di regolamento della Commissione e nei mandati negoziali del Consiglio, gli unici riferimenti al sistema multilaterale si rinvengono nella disciplina riguardante le procedure di sospensione delle agevolazioni tariffarie da parte della Commissione, che dovrebbe intervenire secondo la procedura prevista dall’art. 5 del regolamento (UE) 2011/182 e con l’assistenza del Comitato sugli ostacoli agli scambi di cui all’art. 7 del regolamento (UE) 2015/1843 (illo tempore adottato proprio al fine di garantire l’esercizio dei diritti dell’Unione nell’ambito delle norme commerciali internazionali, in particolare di quelle istituite sotto gli auspici dell’OMC). Si tratta, in sostanza, di un richiamo meramente formale, volto a riproporre alcune modalità operative già previste nelle relazioni tra Unione e OMC, senza che vi sia un concreto richiamo alle regole sostanziali multilaterali.Nonostante l’istruttoria condotta dal Comitato della politica commerciale (Trade Policy Committee, TPC) sulle due proposte della Commissione, non figura alcun paragrafo dedicato alla compatibilità delle misure con i principi fondamentali dell’OMC. Del resto, anche nell’ambito dell’accordo USA-UEl’unico richiamo al sistema multilaterale riguarda il settore del commercio elettronico (punto 17), soggetto a una moratoria de facto che consente da anni il libero scambio di servizi digitali, tra cui applicazioni, giochi, software e file digitali in senso ampio. Tale moratoria, lungi dal garantire una parità effettiva tra Paesi, favorisce da oltre vent’anni gli Stati Uniti, principali protagonisti del mercato digitale insieme alla Cina.

È difficile pensare che nelle Istituzioni UE non sia stata presa in considerazione la compatibilità del futuro regime tariffario USA con le regole dell’OMC. Appare quindi probabile che Bruxelles stia optando consapevolmente per un approccio bilaterale nelle relazioni commerciali, confermando i segnali di sfiducia verso il multilateralismo già riscontrati in precedenti analisi pubblicate su questa Rivista[26]. Tale impostazione sembra anche rispondere, in parte, a una reazione allo stato di crisi in cui versa l’OMC e il suo sistema di risoluzione delle controversie[27]. Al contempo, l’Unione sembra oggi discostarsi dalle regole multilaterali che avevano guidato la sua azione nei mesi precedenti, quando la Commissione, nell’attivare le contromisure previste dal regolamento di esecuzione (UE) 2025/778, aveva osservato scrupolosamente le procedure stabilite dal diritto OMC. Questo approccio confermava quella propensione strutturale dell’Unione per la cooperazione economica internazionale, inscritta nel suo patrimonio istituzionale fin dalle origini e sviluppata attraverso decenni di impegno multilaterale[28].

Il nuovo posizionamento dell’Unione rischia di avvantaggiare la politica commerciale protezionistica trumpiana, guidata dal principio “America First” e caratterizzata da un marcato unilateralismo. Tale strategia si è tradotta negli anni in diverse misure, tra cui l’inasprimento illegittimo dei dazi doganali in vari settori fin dal 2018, il boicottaggio del sistema di risoluzione delle controversie dell’OMC e la sostituzione dei trattati multilaterali esistenti con nuovi accordi bilaterali più favorevoli agli interessi di una grande potenza economica come gli Stati Uniti.Il desiderio statunitense di estendere, rectius imporre, la propria influenza e le proprie (discutibili) regole oltre i confini nazionali trova ulteriore conferma nel recente documento «National Security Strategy» pubblicato dalla Casa Bianca. Il testo dedica ampio spazio alla cosiddetta «Europeangreatness» (par. IV, sez. C), riconoscendo la rilevanza del continente, ma ignora l’Unione europea, che viene anzi considerata una potenziale fonte di minaccia.Tra le sfideprincipali indicate dal Governo USA figuranoinfattile «activities of the European Union and other transnational bodies that undermine political liberty and sovereignty, migration policies that are transforming the continent and creating strife, censorship of free speech and suppression of political opposition, cratering birthrates, and loss of national identities and self-confidence»[29].Questa visione contrasta con l’interpretazione tradizionale del partenariato transatlantico, che ispira e connota le recenti proposte di regolamento dell’Unione. Paradossalmente, tuttavia, proprio in nome della cooperazione commerciale con gli Stati Uniti, l’Unione sembra aver scelto di ignorare le regole dell’OMC, abdicando così al suo storico ruolo di attore e difensore del sistema multilaterale globale.Una scelta che, oltre a risultare discutibile sul piano giuridico e politico, rischia di ritorcersi contro la stessa UE, trasformandosi in un boomerang rispetto ai propri interessi strategici.Esiste però ancora un margine di manovra, dal momento che il procedimento legislativo è ancorain corso presso le istituzioni europee,offrendo l’occasione di rivedere le scelte finora adottate e di scongiurare, in via definitiva, che l’Unione contribuisca in prima persona al requiem del multilateralismo.

 

[1]Comunicatostampa del Consigliodell’Unioneeuropea del 28 novembre 2025, EU-US trade relations: Council moves forward in implementing the tariff elements of the Joint Statement, consultabile al link https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/11/28/eu-us-trade-relations-council-moves-forward-in-implementing-the-tariff-elements-of-the-joint-statement/.

[2] Si vedanoi comunicati stampa della Casa Bianca e della Direzione Generale del Commercio e della Sicurezza Economica dell’Unione europea del 21 agosto 2025, rispettivamente consultabili ai linkhttps://www.whitehouse.gov/briefings-statements/2025/08/joint-statement-on-a-united-states e https://policy.trade.ec.europa.eu/news/joint-statement-united-states-european-union-agreement. Sulla qualificazione e sulle implicazioni giuridiche dell’accordo, si veda l’analisi condotta da N. Bergamaschi, L’Unione europea dinanzi all’aggressività commerciale statunitense: le implicazioni giuridiche dell’Accordo quadro del 21 agosto 2025, in Quaderni AISDUE, 3, 2025, 1-13. Per un primo commento sull’intesa UE-USA, cfr. anche R. Magnaghi, Il multilateralismo dell’OMC di fronte all’intesa Ue–Usa e alla sua implementazione europea, in SIDIBlog, 31 ottobre 2025; T. Verellen, The EU-US Trade Deal: Informalization in Action, in ThomasVerellen.com, 16 agosto 2025.

[3]Sebbene da un punto di vista tecnico la nozione di “dazio” vada propriamente distinta da quella di “tariffa” (corrispondente all’elenco delle merci recante l’indicazione del dazio applicato per ciascuna di esse), utilizzeremo di seguito i due termini in modo interscambiabile, come del resto avviene nel linguaggio economico.

[4]Sulla portata degli aumenti tariffari voluti da Donald J. Trump e sulla loro incompatibilità con il diritto dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), sia consentito rinviare a M. Buccarella, Dall’altalena dei dazi alla minaccia in copia conoscenza: l’Unione europea nel crocevia del nuovo (dis)ordine commerciale globale, in Unione europea e Diritti, 1, 2025, 425-440; Id., L’altalena dei dazi di Trump e il preludio di una nuova epoca (instabile) del commercio internazionale. Quale ruolo per l’Unione europea?,ivi, 2, 2025, 7-28.

[5] Commissione europea, 2025/0260 (COD), Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla non applicazione dei dazi doganali sulle importazioni di determinate merci.

[6] Commissione europea, 2025/0261 (COD), Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’adeguamento dei dazi doganali all’importazione di determinate merci originarie degli Stati Uniti d’America e all’apertura di contingenti tariffari per le importazioni di determina.

[7]SegretariatoGenerale del Consiglio, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the non-application of customs duties on imports of certain goods - Mandate for negotiations with the European Parliament, 2025/0260 (COD), 15155/25, 21 novembre 2025, par. 7.

[8]SegretariatoGenerale del Consiglio, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the adjustment of customs duties on the import of certain goods originating in the United States of America and opening of tariff quotas for imports of certain goods originating in,15151/25, 21 novembre 2025, par. 6.

[9] Si veda il report della riunione del 24 novembre 2025 pubblicato sul sito del Consiglio, consultabile al link https://www.consilium.europa.eu/it/meetings/fac/2025/11/24/.

[10]Sull’evoluzione del sistema multilaterale commerciale e sul diritto OMC, v., ampiamente, P. Picone, A. Ligustro, Diritto dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, Padova, 2002.

[11] Sulla disciplina delle clausole di deroga e salvaguardia nel sistema OMC, v. P. Picone, A. Ligustro, op. cit., 293-361.

[12] Sulla clausola di sicurezzanazionale, v., per tutti, M.J. Hahn, Vital Interests and the Law of GATT: An Analysis of GATT’s Security Exception, in Michigan Journal of International Law, 3, 1991, 558-620; P. Picone, A. Ligustro, op cit.,335-357.Sull’intepretazione restrittiva dell’art. XXI del GATT 1994 nella prassi OMC, cfr. WTO ANALYTICAL INDEX GATT 1994 – Article XXI (DS reports), consultabile al link https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/ai17_e/gatt1994_art21_jur.pdf; A. Ligustro, M. Buccarella, L’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) condanna i dazi di Trump su acciaio e alluminio, ma Biden condanna l’OMC, in DPCEonline, 1, 2023, 1529-1544.

[13]WTO Agreement – Article IX (DS reports), sez. 1.3, consultabile al link https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/ai17_e/wto_agree_art9_jur.pdf.

[14] P. Picone, A. Ligustro, op. cit., 121.

[15]Sul sistema di risoluzione delle controversie OMC, v., per tutti, A. Ligustro, Le controversie tra Stati nel diritto del commercio internazionale: dal GATT all’OMC, Padova 1996; P. Picone, A. Ligustro, op. cit., 575-622.

[16] Cfr. par. 1 della relazione alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2025/0260 (COD), relativo alla non applicazione dei dazi doganali sulle importazioni di determinate merci.

[17] Art. 4 della proposta di regolamento 2025/0260 (COD).

[18]Art. 2 della proposta di regolamento 2025/0260 (COD).

[19] L’art. 1, par. 1, della proposta di regolamento 2025/0261 (COD) prevede espressamente che i beni indicati nell’allegato I saranno assoggettati dazi «pari allo 0 %».

[20] Con riferimento ai prodotti indicati nell’allegato II, l’art. 1, par. 2, della proposta di regolamento 2025/0261 (COD) stabilisce che «L’elemento ad valorem della tariffa doganale comune non si applica […] Il dazio specifico applicato alle merci originarie in una situazione in cui il prezzo all’importazione scende al di sotto del prezzo d’entrata è mantenuto».

[21] Par. 4della relazione alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2024/0261 (COD), relativo all’adeguamento dei dazi doganali all’importazione di determinate merci originarie degli Stati Uniti d’America e all’apertura di contingenti tariffari per le importazioni di determinate merci originarie degli Stati Uniti d’America. La Commissione, nel quantificare l’impatto della nuova proposta legislativa sul bilancio dell’Unione, specifica che «Il valore dei dazi non riscossi è stato calcolato moltiplicando le importazioni dagli Stati Uniti attualmente soggette a dazi per l’aliquota del dazio media ponderata in base agli scambi. Vi è una

distinzione tra l’importo totale dei dazi non riscossi e la perdita di entrate per il bilancio dell’Unione, dato che gli Stati membri hanno il diritto di trattenere il 25 % dei dazi riscossi a titolo di compensazione dei costi di riscossione».

[22]Art. 3, par. 1,lett. c), della proposta di regolamento 2025/0261 (COD).

[23]Sulla crisi del multilateralismo, anche quale conseguenza delle politiche neo-protezioniste statunitensi e del boicottaggio del sistema di soluzione delle controversie dell’OMC, v. A. Ligustro, Il sistema multilaterale del commercio e i suoi nemici, in Itinerari della comparazione. Scritti in onore di Giuseppe Franco Ferrari, Milano, 2023, 805 ss.; Id., L’ordinamento internazionale nei 25 anni di DPCE. Dalla fine della storia alla terza guerra mondiale “frammentata”, in DPCE, numero speciale, 2024, 621-648; G. Sacerdoti, La crisi dell’Organizzazione mondiale del Commercio – WTO, in Diritto del Commercio Internazionale, 2022, 595 ss.

[24]N. Bergamaschi, L’Unione europea dinanzi all’aggressività commerciale statunitense, cit.; R. Magnaghi, Il multilateralismo dell’OMC di fronte all’intesa Ue–Usa e alla sua implementazione europea, cit.

[25]EU-US trade deal explained, 29 luglio 2025, in ec.europa.eu.

[26]A. Ligustro, M. Buccarella, L’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) condanna i dazi di Trump su acciaio e alluminio, cit., spec. 1543 ss.

[27] V., per tutti, P.L.H. Van Den Bossche, The Demise of the WTO Appellate Body: Lessons for Governance of International Adjudication?, WTI Working Paper n. 2/2021, in wti.org, 28 ottonre 2021.

[28] Cfr. artt. 3, par. 5, e 21 del TUE.

[29]National Security Strategy of the United States of America, novembre 2025, pp. 25-27, consultabile al link https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/12/2025-National-Security-Strategy.pdf.