Rassegna giurisprudenziale – Russia – gennaio-marzo 2020
a cura di Angela Di Gregorio
1. La Corte costituzionale russa si è pronunciata sulla diversità della funzione municipale rispetto a quella statale. La cittadina che aveva fatto ricorso era stata licenziata da un impiego municipale perchè nel compilare il formulario dell’assunzione non aveva indicato i propri precedenti penali dal momento che la legge obbliga a fare tale dichiarazione solo per l’accesso alle funzioni civili statali. I tribunali aditi dalla ricorrente le avevano rifiutato il reintegro al lavoro riferendosi all’esistenza di un formulario unico da riempire per l’accesso alle funzioni statali o municipali ed al principio di unitarietà delle restrizioni e degli obblighi nello svolgimento della funzione pubblica. La Corte costituzionale ha dichiarato la disposizione impugnata conforme alla Costituzione in quanto non obbligherebbe al momento dell’accesso alle funzioni municipali di compilare il punto del formulario contestato. Le limitazioni previste per il servizio statale non devono estendersi a quello municipale. La ricorrente non deve subire conseguenze negative dal momento che non ha violato direttamente le disposizioni di legge. La causa pertanto deve essere riesaminata.
Link: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision454208.pdf
Parole chiave: funzione pubblica, funzione municipale, precedenti penali.
2. La Corte costituzionale stabilisce che il mancato rispetto dei termini per far ricorso al tribunale, dovuto a precedente ricorso alle commissioni elettorali, quale motivo per giustificare il rigetto del ricorso giurisdizionale è incostituzionale. Le commissioni elettorali distrettuali avevano rifiutato a due cittadine la registrazione come candidate a deputato per la presenza di irregolarità negli elenchi di raccolta delle firme a loro sostegno. I ricorsi delle due candidate non erano stati accolti da nessuna delle commissioni elettorali di livello superiore, inclusa la Commissione elettorale centrale. Il tribunale aveva rifiutato di accogliere il loro ricorso per la scadenza dei termini previsti per l’impugnazione (10 giorni), ritenendo che il previo ricorso alle commissioni elettorali non costituisse una condizione obbligatoria per presentare ricorso giurisdizionale. Le disposizioni che privano i candidati non registrati della tutela giurisdizionale sono però state dichiarate incostituzionali. Al legislatore federale spetta modificare le leggi relative. Le ricorrenti hanno diritto al risarcimento del danno da parte dello Stato.
Sentenza della Corte costituzionale della FdR del 24 marzo 2020 n. 12 «Sulla verifica della costituzionalità delle disposizioni degli articoli 19, 20, c. 1 punto 7, 21 punto 7 e 240, c. 4 del codice della giustizia amministrativa della FdR, ed anche dell’art. 2, c. 4 punto 7 della legge costituzionale federale “Sulla Corte suprema della FdR” su ricorso di due cittadini».
Link: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision461685.pdf
Parole chiave: ricorsi in materia elettorale, giustizia amministrativa, raccolta irregolare delle firme.
3. La Corte pronuncia il proprio parere sulla modifica della Costituzione russa, parzialmente entrata in vigore il 14 marzo dopo l’espletamento del percorso parlamentare e la firma del Presidente. Si trattava di valutare, alla luce della competenza attribuitele dalla parte già entrata in vigore, la costituzionalità del contenuto delle modifiche ancora non entrate in vigore, e della procedura speciale prevista per la loro entrata in vigore (intervento della Corte costituzionale e sottoposizione a votazione popolare, in deroga rispetto al testo della Costituzione vigente).
La Corte deve innanzitutto giustificare la sua nuova competenza: la Legge di Emendamento Costituzionale del 14 marzo 2020 stabilisce (all’art. 3, comma 2) che dopo l’entrata in vigore di tale Legge il Presidente rivolge alla Corte costituzionale una istanza di «verifica della conformità alle disposizioni dei capitoli 1, 2, e 9 della Costituzione» delle disposizioni di tale Legge non entrate in vigore ed anche «della conformità alla Costituzione delle modalità di entrata in vigore dell’art. 1 di tale Legge». In particolare il Presidente chiede alla Corte di verificare la conformità ai tre capitoli indicati dell’art. 81 comma 31 riguardante la ricandidabilità, una volta entrata in vigore la riforma, del Presidente in carica e degli ex Presidenti. Come ricorda la Corte l’art. 3 di tale Legge di revisione è già entrato in vigore seguendo la procedura “ordinaria” di modifica costituzionale dell’art. 136 cost. Se la Corte dovesse confermare (come ha fatto) la costituzionalità degli altri due articoli entrerebbe in vigore l’art. 2 (disciplina della consultazione popolare: entrato in vigore il 16 marzo dopo la pronuncia favorevole della Corte) e infine, l’art. 1, che contiene gli emendamenti costituzionali veri e propri, dovrebbe entrare in vigore dopo tale consultazione, inizialmente prevista con editto presidenziale il 22 aprile e poi rinviata a data da destinarsi per l’emergenza coronavirus.
Riguardo alle modalità di questo Emendamento, ossia l’integrazione della procedura dell’art. 136 con altri due interventi, quello della Corte e quello del popolo, la Corte si limita a giustificare il ricorso ad un tipo particolare di votazione (con quorum semplice, tra l’altro) rispetto ad altre forme di consultazione già previste dalla Costituzione come il referendum ordinario e quello costituzionale per la modifica dei capitoli 1, 2, 9 ossia per l’adozione di una nuova Costituzione. Secondo la Corte la votazione panrussa prevista dalla Legge di Emendamento riveste una particolare natura giuridica e non riduce le prerogative dell’Assemblea federale e delle assemblee dei soggetti nel procedimento di revisione. La Corte poi passa a giustificare le altre caratteristiche della votazione prevista dall’art. 2 della Legge di Emendamento ritenendo tutto conforme alla Costituzione vigente, anche perché la votazione si svolgerà non prima di 30 giorni dalla data della sua indizione e dunque si garantirebbe la divulgazione del suo contenuto. Nessuna considerazione sul quesito (nell’editto di indizione del Presidente ci si limita a chiedere “siete d’accordo con la revisione costituzionale?”: un testo che attraverso la tecnica delle singole modifiche e sostituzioni interviene su molti articoli o commi o lettere ed è dunque estremamente complesso).
Poi passa ad esaminare il contenuto dell’articolo 1 della legge di emendamento. Tutte le disposizioni di tipo “identitario” e “sovranitario” (divieto di alienazione di parti del territorio, unità storicamente formatasi della FdR, memoria dei difensori della patria e difesa memoria storica, importanza dei bambini/figli e loro educazione ai valori tradizionali, patriottismo, civismo e rispetto anziani, ruolo del russo, della cultura, supporto compatrioti all’estero, divieto ingerenza affari interni dello Stato) sono conformi ai capp. 1, 2 perché si limitano a specificare le finalità costituzionali e le condizioni di funzionamento degli organi federali e dei soggetti federati e dunque non hanno carattere ideologico, non limitano il pluralismo democratico ed il carattere laico dello Stato. In particolare, dichiarare che la Russia è l’erede dell’URSS è un fatto storico incontestabile da cui «deriva la sua sovranità» (la sua identità costituzionale nello spazio interno ed internazionale). Il divieto di alienazione di parte del territorio ed anche gli incitamenti a farlo non sono limitazioni della libertà di parola perché il divieto di violare l’integrità territoriale è nelle basi dell’ordinamento costituzionale. Il riferimento alla fede in Dio non indicherebbe una rinuncia al carattere laico dello Stato ma ha solo un valore storico-culturale con riferimento all’importanza che la componente religiosa ha rivestito nella creazione e nello sviluppo della statualità russa.
Per quanto riguarda in particolare la tutela della famiglia e del matrimonio tradizionale, inserita nell’art. 72, rappresenta un valore che assicura la perpetuazione della specie e dunque la protezione e lo sviluppo del popolo plurinazionale. In una visione chiaramente conservatrice la Corte dunque così approccia l’atteggiamento verso le unioni omosessuali senza negare il rispetto verso le scelte sessuali individuali: anche se lo Stato non deve ingerirsi nella vita privata dei cittadini né discriminarli per il loro atteggiamento sessuale, lo scopo della disposizione indicata che tutela la famiglia “tradizionale” è dunque quello di favorire la perpetuazione della specie umana.
Riguardo alle modifiche che attengono agli organi costituzionali, la Corte non si sofferma molto sui dettagli limitandosi a dire che rientra nella discrezionalità del legislatore costituzionale organizzare come meglio ritiene competenze e rapporti reciproci tra questi organi. Riguardo nello specifico alle modifiche che riguardano lo status costituzionale del Presidente, i suoi poteri e le garanzie della carica (art. 80, c. 2, 82, c.2, 83, 921 e 93) queste «concordano con la natura ed i principi dell’istituto della presidenza». Ad esempio, l’affermazione secondo la quale il Presidente esercita la direzione generale del Governo non è incostituzionale, non riduce il ruolo del Governo come organo costituzionale. L’affermazione secondo cui il Presidente nella struttura degli organi federali del potere esecutivo determina gli organi la cui direzione spetta al Presidente e quelli la cui direzione spetta al Governo è conforme con la prassi esistente e in buona sostanza «è rivolta ad attribuire ad essa legittimità costituzionale». Pure in linea con la prassi sono le disposizioni sulla formazione del Consiglio di sicurezza e dell’Amministrazione presidenziale.
Riguardo alle camere, la Corte si sofferma sulla composizione della camera alta e sui nuovi componenti di nomina presidenziale. Il numero totale dei nuovi componenti non supera quello dei componenti che rappresentano i soggetti federati per cui il principio federale non sarebbe violato. Per quanto riguarda la nomina come senatori a vita degli ex Presidenti, si tratterebbe di una cosa più che opportuna considerando l’enorme esperienza che questi potrebbero apportare. Riguardo al potere della camera alta di destituire i giudici la Costituzione attualmente non prevede le modalità della loro destituzione rinviando alla legge. Il potere legislativo deve tenere conto dei requisiti di legge per la destituzione.
Riguardo alle modifiche al capitolo 7 sul potere giudiziario e la procura, si tratta di precisazioni (giurisdizione arbitrale, codici di procedura) che aggiungono al testo utili precisazioni o costituzionalizzazioni. Lo stesso dicasi per le precisazioni incluse all’art. 125 sulle modalità di ricorso alla Corte costituzionale e sull’effetto delle decisioni. Tutte le nuove competenze della Corte rientrano nella discrezionalità del legislatore costituzionale, inclusa la riduzione del numero dei giudici costituzionali, anche perché le norme transitorie della Legge di Emendamento consentono ai giudici in carica di restare fino alla cessazione dalle funzioni.
I requisiti per la funzione pubblica (ossia il divieto per i funzionari di grado elevato di avere la cittadinanza straniera, la residenza permanente all’estero o conti all’estero) sono diretti a tutelare la sovranità russa, garantiscono che questi funzionari non si facciano influenzare dallo Stato straniero (in Russia è consentita dalla Costituzione avere una doppia cittadinanza). Chi volesse diventare funzionario o deputato o simili in Russia potrebbe rinunciare alla cittadinanza straniera.
Riguardo al divieto per la stessa persona di svolgere per oltre due mandati le funzioni di capo dello Stato, ovviamente tale limite, essendo una garanzia di alternanza alla carica presidenziale, non è in contrasto con le basi dell’ordinamento costituzionale. Nell’introdurre tale regola il legislatore costituzionale ha inserito una eccezione per il Presidente in carica, cosa che secondo la Corte «chiaramente e inequivocabilmente conferma l’intenzione di principio di assicurare nella prassi costituzionale l’alternanza periodica delle persone che rivestono la carica di Presidente della FdR». Si tratta di due disposizioni: l’art. 81, 31 stabilisce che il divieto di oltre due mandati si applica alla persona che ricopre o ha ricoperto questa carica senza considerare i mandati ricoperti al momento dell’entrata in vigore dell’emendamento costituzionale; l’art. 3, c. 6 della legge di emendamento stabilisce che la previsione della disposizione su citata sul numero di mandati ammissibili non impedisce alla persona che ha rivestito o riveste la carica di Presidente al momento dell’entrata in vigore della legge di emendamento di partecipare come candidato alle elezioni presidenziali successive all’inclusione nel testo costituzionale della suddetta regola indipendentemente dal numero di mandati presidenziali che ha già rivestito. Dunque la prima disposizione ha un carattere generale (si rivolge a Putin e a Medvedev) e la seconda specifica ed è una norma transitoria (si applica solo a Putin). Secondo la Corte la limitazione dei mandati rappresenta nelle forme di governo repubblicane un compromesso tra due principi, un bilanciamento tra diversi valori costituzionali, lo Stato democratico di diritto che presuppone limitazioni anche severe e il diritto di voto, dovendo essere gli elettori liberi di scegliere chi vogliono. Tra l’altro il Presidente in carica, che potrebbe anche decidere di non candidarsi, dovrebbe misurarsi con altri candidati e dovrebbe dare conto del proprio operato. C’è anche una motivazione di contesto: «sullo sfondo di tale bilanciamento di base il legislatore costituzionale può tenere conto anche dei fattori storici concreti di adozione della relativa decisione, compreso il grado di minaccia per lo Stato e la società, la situazione del sistema politico ed economico». Se però si introducono simili eccezioni nelle disposizioni transitorie bisogna bilanciarle con altri contrappesi come il rafforzamento del parlamentarismo cosa che sarebbe stata fatta, col rafforzamento del parlamento nel procedimento di formazione dell’esecutivo. Dunque secondo la Corte il numero di mandati presidenziali che una stessa persona può rivestire come Presidente può essere deciso dalla Costituzione in maniera diversa: le basi dell’ordinamento costituzionale non danno risposta a queste questioni perché il Presidente è comunque eletto con elezioni libere e periodiche.
Riguardo all’autogoverno locale, in particolare la sua inclusione nel nuovo concetto di «sistema unitario del potere pubblico», si tratta di un concetto che, sebbene non previsto letteralmente nel capitolo 1 cost. si dedurrebbe implicitamente dalle disposizioni costituzionali sull’unificazione del popolo plurinazionale in un unico destino sulla propria terra, sul mantenimento dell’unità storicamente fondata e sul rinnovo della statualità sovrana, sull’unica fonte del potere che è il popolo. Il concetto di sistema unitario del potere statale deriverebbe dunque dai concetti basilari di “statualità” e di “Stato” che indicano una unione politica del popolo multinazionale della Russia.
Conclusioni (parere) n. 1 della Corte costituzionale della FdR del 16 marzo 2020 «Sulla conformità alle disposizioni dei capitoli 1, 2 e 9 della Costituzione della FdR delle disposizioni non entrate in vigore della Legge della FdR di Emendamento alla Costituzione della FdR “Sul perfezionamento della regolamentazione di determinate questioni di organizzazione e funzionamento del potere pubblico” ed anche sulla conformità alla Costituzione della FdR delle modalità di entrata in vigore dell’art. 1 di tale Legge su istanza del Presidente della FdR»
Link: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision459904.pdf
Parole chiave: legge di emendamento costituzionale, rottura della Costituzione, mandati presidenziali.
